中国古代救灾制度的演变

 

 

 

   中国是一个灾害频发的国度,总体而言,古代灾害的发生频率及次数呈逐渐增加趋势。在以小农经济为生产基础的古代社会,灾害的破坏显而易见。《新唐书》卷52《食货志二》所说“凶荒不遑赈救。人小乏则取息利,大乏则鬻田庐。敛获始毕,执契行贷,饥岁室家相弃,乞为奴仆,犹莫之售,或缢死道途”,即为当时社会的真实写照。如何救济灾荒,迅速恢复生产是历朝所面临的重要课题,并由此建立了一套较为完善的救灾制度体系。


  救灾制度的形成历史久远,早在农业起源之时业已出现。《周礼·地官》中明确地将其划分为散利、薄征、缓刑、弛力、舍禁、去几、眚礼、杀哀、蕃乐、多昏、索鬼神、除盗贼等十二种类型,从理论和实践上奠定了后世荒政的格局,历朝在此基础上进行调整,逐渐建立了诸如钱粮赈济、赋税蠲免、移民就食等救灾减灾制度,同时也出现了各种民间自救形式。这些制度随着历史进步而发生变化,并呈现出具体的演变特点。


  政府对社会力量的倚重愈来愈强。古代社会的民间救灾主要有两条路径:其一是血缘性组织的互助活动,比如宗族,自北宋范仲淹创办范氏义庄以来,这一模式已成为后世家族救济的一个典范,各地的宗族组织一般都建有义庄、族田、社仓等,平时救济贫困,灾时用于族内的自救。唐宋以后,随着乡村社会力量的发展,以富民为代表的民间救济开始发挥越来越重要的作用。其二是个人的捐赠。部分官僚缙绅、富户巨商在灾害发生时,捐出部分救灾物资。政府为鼓励民间富户捐献,往往通过赠匾额、授顶戴等措施进行表彰性奖励。宋代富民就已在灾荒救济的各个环节发挥作用,在很大程度上已经补充甚至部分取代了政府在灾荒救济中的角色与地位。


  救灾条文愈加具体细化。随着灾害的频繁、国家财政压力的增大以及制度的愈发规范,政府的救灾规定越来越具体。例如,蠲免税赋是古代重要的减灾措施,唐以前并没有固定的标准,只是根据当时的情况颁布诏令。唐以后规定趋于详细。《大唐六典》规定,“凡水、旱、虫、霜为灾害,则有分数:十分损四以上免租,损六以上免租赋,损七以上课役俱免。若桑麻损尽者,各免调,若已役已输者,听免其来年”。明朝弘治三年(1490年)制定了固定的蠲免比例,受灾10分,免7分税粮,依此类推至4免1为止;清朝大体沿用这一规定,但保持了一定的弹性。顺治十年(1653年)规定州县受灾8—10分,免30%;5—7分,免20%;4分,免10%。在制度上规定得更加具体,并赋予适当的弹性区间。


  断代王朝前后期,救灾措施重心呈现显著差异。从王朝的发展看,救灾制度伴随着朝代的盛衰而呈现出具体的变化特征。每个王朝的中前期,各种救灾制度一般能顺利运行;但到晚期,赈济措施多论为虚文。如唐代比较重要的救济旱灾活动共132次。从时段上看,除了减膳、撤乐、避正殿等象征性的措施外,减免赋税、罢役赈恤等具有实际意义的救灾措施在穆宗之后,变得越来越少,即使有,也往往成为一纸空文(参见雷闻:《祈雨与唐代社会研究》,《国学研究》第8卷,北京大学出版社2001年版)。


  经济实力强盛是救灾制度运行与创新的基石。从历史发展来看,经济实力强盛的统一王朝是救灾制度创新的频繁期。例如汉代创建了常平仓制度,隋唐出现了义仓制度,宋代出现了社仓制度。清代由于人口增多,粮食极度匮乏,于是制定了保护农产品的粮食安全制度。从历朝水利工程的兴建分析,前四位的分别是唐、宋、明、清,分别占3.0%、13.1%、26.7%、38.1%(冀朝鼎:《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》,中国社会科学出版社1981年版),这几个朝代都是经济实力较强的王朝。


  历代为了保证国家的经济来源,对税赋的主要贡献地区都十分重视,在救灾时也投入更多的关注。例如,唐代的救济区域多在政治中心京师、河南及经济发达的江淮、河北、山东,而对于偏远的边疆地区,尤其是岭南一带所占比例甚少。清代对江苏、安徽、浙江、直隶、甘肃、河南、湖北、山西、山东、东北等重点地区也投入较多的救灾力量。


  多数救灾制度长期不变。各种基本救灾制度在历史时期长期保持一种不变的稳定状态,只是在种类与数量上略有变化。当然有时也会受到一些挑战,但这样的挑战,改变不了救灾制度的总体格局。从实施效果看,古代社会的众多救灾制度成效相对比较显著。它的转变发生在清代道光年间之后,随着西方思想的传入及其引发的科技发展,西方社会的救荒济贫思想与中国传统救荒理论相融合,产生了一些新的救灾制度。比如官方单纯的救济演变为更注重对灾民进行生产技能的培训;对于逃荒者,以往的做法是将其遣返回原地,但清末却将其视为本地经济发展的动力而予以挽留,机构上也相应产生了一些重大变化。


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